La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Nicolás, el martes 9 de noviembre de 2021 se reunió en Acuerdo Ordinario, con la integración de los Dres. Marcelo José Schreginger, Cristina Yolanda Valdez y Damián Nicolás Cebey, para dictar sentencia definitiva en los autos «GRANEROS Y ELEVADORES ARGENTINOS DE COLON SCL C/ MUNICIPALIDAD DE COLON Y OTRO/A S/ PRETENSION ANULATORIA – OTROS JUICIOS», en trámite bajo el N° 3382-2020, con arreglo al siguiente orden de votación: doctores Marcelo José Schreginger, Cristina Yolanda Valdez y Damián Nicolás Cebey.
Rechazo a la demanda
Los magistrados señalan “Producida la prueba y oídos los alegatos, el a quo dicta sentencia resolviendo rechazar la demanda iniciada por Graneros y Elevadores SCL.
Luego de formular una compulsa extremadamente detallada de la prueba rendida en autos, señala que los embates de la actora en pos de rebatir la juridicidad de los actos impugnados, se centran en que los mismos poseen vicios en los elementos ‘causa’ y ‘motivación’.
Frente a ello, y de cara a las pruebas colectadas en autos, adelanta que habrá de rechazar la demanda”. En Resumen GEA deberá por este fallo trasladar su planta y las ordenanzas del Concejo Deliberante tienen validez.
El comienzo
La demanda comenzó el 23 de agosto de 2014. En esa fecha se las actuaciones con la pretensión anulatoria llevada adelante por ‘Graneros y Elevadores Argentinos de Colón S.C.L.’ contra la Municipalidad de Colón y/o el Honorable Concejo Deliberante, solicitando la anulación de la Ordenanza N° 3341 del año 2014 promulgada por el Decreto del Ejecutivo Municipal N° 572/2014 de fecha 05/05/2014; o bien -subsidiariamente- se declare inaplicable respecto de la actora.
Señala que dicha Ordenanza dispone en su artículo 1: ‘Establécese un plazo máximo de cinco (5) años contados a partir de la sanción de la presente Ordenanza para proceder al traslado de las plantas de acopio y tratamiento de cereales y oleaginosas instaladas entre Avenida 42 y 50, de 127 a 26, hacia las zonas establecidas como aptas para esa actividad según Ordenanza N°. 3043, Código de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo. Y en su artículo 2: ‘Autorizase al Departamento Ejecutivo Municipal a iniciar acciones tendientes al cumplimiento del artículo 1°, pudiendo, para la obtención del fin señalado, establecer condiciones, acordar y en general actuar en el marco de las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires…’
Considera que la Ordenanza cuestionada contiene vicios que acarrean su nulidad absoluta, especialmente en la causa ya que no hay -a su criterio- correspondencia entre los hechos antecedentes y el acto.
En ese sentido, señala que la empresa es una Cooperativa que funciona desde 1930, que cuenta con ochenta y ocho (88) empleados, y más de mil asociados, que se dedica al acopio y almacenamiento de cereales y oleaginosas, y que la actividad desarrollada por la misma resulta preexistente a la Ordenanza impugnada; dice también que jamás puso en riesgo ambiente y/o entorno alguno del Municipio de Colón, que cuenta con la habilitación expedida por la propia Comuna y que en ningún momento ha sido sancionada.
Entiende entonces que posee un derecho adquirido en el ejercicio de una actividad -en el caso planta de acopio y almacenamiento- en los lugares en los cuales le fue otorgada la habilitación comercial, adunando que (cuando se establecieron las plantas) ninguna vivienda o casa-habitación existía en las inmediaciones, permitiendo luego la Municipalidad de Colón (sin estudio de ninguna especie) la posterior radicación de las viviendas que hoy existen en las cercanías.
Con relación a la motivación, señala que la Ordenanza no expone las razones por las cuales concluye resolver en el modo que lo hace, fundándose únicamente en la mera voluntad arbitraria de quienes sancionan la norma, lo que -a su criterio- atenta contra la razonabilidad que es exigible a los actos de gobierno (conf. artículo 28 CN), además de impedir un adecuado ejercicio del derecho de defensa.
También sostiene -con relación al procedimiento previo- que, para disponer sobre zonificación como sobre desafectación o cambio, los Municipios requieren llevar adelante el procedimiento administrativo normado por el decreto ley n° 8912/77 (ley de ordenamiento territorial y uso del suelo), lo que se encuentra ausente en el caso.
También sostiene que la Ordenanza es de imposible cumplimiento o ejecución en tanto: 1) No existen predios disponibles ni aptos para el traslado de la planta en la zona que determina la Ordenanza n° 3043; 2) No hay inmuebles disponibles y a la venta en la zona del pretendido traslado que pudieren ser objeto adquisición por mi mandante; 3) En la zona que se pretende el traslado no existe suministro de gas natural de redes con la cantidad que requiere la Cooperativa para hacer funcionar sus plantas (secadoras); 4) De igual modo, en dicho lugar no existe fuerza motriz ni eléctrica para el desarrollo de la actividad; 5) Carece de red vial o ingresos pavimentados y agua de red; 6) El costo de inversión para ejecutar las plantas cuyo eventual e indeterminado traslado se pretende asciende a la suma aproximada de Dólares de los Estados Unidos de América Quince Millones (U$S 15.000.000), careciendo de tales recursos la actora por tratarse de una Cooperativa sin fines de lucro.
Concluye diciendo que -para lograr la construcción de la integridad de sus plantas (cuyo traslado requiere la inversión antes señalada)- desarrolló una actividad por ochenta (80) años y la inversión la materializó con aportes de sus asociados, que fueron reinvertidos en el propio giro comercial, por lo que disponer el traslado la condenaría a esperar ochenta (80) años más para lograr la efectiva construcción de nuevas plantas, lo que en definitiva la condenaría en realidad al cierre.
Contesta la Municipalidad de Colón
El apoderado municipal se presenta a contestar demanda comenzando por formular las negativas de rigor, y destacando que la capacidad de acopio y comercialización de GEA en la ciudad de Colón equipara -y en muchas campañas, supera- a la multinacional CARGILL.
Apunta que tampoco es cierto que posea desde el año 1930 habilitación otorgada por la Municipalidad de Colón con relación a la actividad, y mucho menos que la posea en la integridad de las plantas en las cuales desarrolla su actividad de acopio y almacenamiento de cereales, ni que éste sea un derecho adquirido con relación a una actividad lícita.
Dice que tampoco es cierto que el acto administrativo cuestionado y aquí atacado ponga en riesgo la continuidad del giro comercial y laboral de los dependientes de la Cooperativa, ni que la actora ocupe un plantel de ochenta y ocho (88) trabajadores afectados a su actividad.
En su versión de los hechos, lo realmente cierto es que la actora tiene distribuido su plantel de trabajadores dentro de todas las actividades que desarrolla, concentrando la mayoría en el inmueble sita en calle 46 entre 21 y 22, ocupando un espacio aproximado de dos mil quinientos metros cuadrados (2500 m2) y que el autoservicio emplea veinticuatro (24) personas; la Administración, doce (12); la ferretería, tres (3); casi cuarenta (40) trabajadores que prestan sus servicios en relación de dependencia para GEA sin estar su actividad estrechamente ligada a la comercialización de cereales.
Refiere también que una Ordenanza municipal es un acto administrativo de alcance general, en realidad un ‘reglamento’ emitido por las Municipalidades.
Acerca de la motivación, aduce que no se trata de la mera voluntad arbitraria de quienes sancionan la norma, sino que es evidente que la causa o motivo de la Ordenanza N° 2922/2009 y mod. Ordenanza n° 3043/2011 que establece el régimen de zonificación de la ciudad y la realidad fáctica de que las plantas de acopio de cereales de ‘GEA’ y ‘AGD’ se encuentran instaladas en una zona vedada para ello. Por su parte la motivación, la constituye la necesidad de establecer allí una zona de «Uso equipamiento» conforme lo establece la Ordenanza n° 3043.
A lo expuesto, agrega que «…La ordenanza que se pretende anular no adolece de ningún tipo de vicios, ni de falta de causa, ni de falta de motivación, razón por la cual goza plenamente del principio de ejecutoriedad del acto administrativo…».
Posteriormente, formula oposición a la medida cautelar planteada por la actora, ofrece prueba, funda en Derecho, hace reserva de caso federal y solicita el rechazo de la demanda con costas.
Sentencia
Producida la prueba y oídos los alegatos, el a quo dicta sentencia resolviendo rechazar la demanda iniciada por Graneros y Elevadores SCL.
Luego de formular una compulsa extremadamente detallada de la prueba rendida en autos, señala que los embates de la actora en pos de rebatir la juridicidad de los actos impugnados, se centran en que los mismos poseen vicios en los elementos ‘causa’ y ‘motivación’.
Frente a ello, y de cara a las pruebas colectadas en autos, adelanta que habrá de rechazar la demanda.
Liminarmente, recuerda que la potestad del Poder Judicial de revisar los actos estatales comprende, como principio, el control de su legitimidad, que incluye la ponderación del prudente y razonable ejercicio de las facultades de las que se hallan investidos los funcionarios competentes.
Así las cosas, y respecto del embate dirigido contra el elemento «causa», señala que a su criterio la entidad actora se alza formalmente contra la «…Ordenanza nro. 3341 del año 2014…» y el «…Decreto del Ejecutivo Municipal nro. 572/2014…»; empero, a poco que se analice su profusa argumentación, se desprende que su disconformidad tiene como destinatario final -en rigor de verdad- a lo establecido por la Ordenanza n° 3043 «Código de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo» del Municipio de Colón, que es la norma que determina -en lo que aquí interesa- las restricciones, obligaciones, modulaciones, etc., de los establecimientos de la naturaleza del que posee y explota la accionante.
Dice que la Ordenanza n° 3341, promulgada por Decreto n° 572/14, sólo se limita a reglamentar parte de la Ordenanza n° 3043 en lo que atañe a «…las plantas de acopio y tratamiento de cereales y oleaginosas instaladas entre Avenida 42 y 50, de 127 a 26…», y no efectúa puntualmente ninguna declaración -general o particular- de derechos y/u obligaciones en los términos de la naturaleza de «acto administrativo» atribuido por la propia demandante, lo que impide analizar los vicios que -respecto de dichos tipos de actuación estatal- establece la Ley, la Doctrina y la Jurisprudencia citada por la accionante.
Refiere el a quo que el sistema de nulidad de los «actos administrativos», traído a colación por la entidad actora, se orienta a establecer la presencia de los denominados vicios, tanto sean éstos relativos al ‘elemento subjetivo’, a la ‘causa’, al ‘objeto’, a la ‘forma’, a la ‘motivación’, a la ‘finalidad’ y a la ‘razonabilidad’, pero siempre en orden a una determinada «…declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto…», lo cual no se observa en el caso, pues ni la Ordenanza n° 3341, ni el Decreto n° 572/14 traen aparejadas dichas características, lo cual obsta e imposibilita cualquier ejercicio de análisis por su parte respecto de los vicios atribuidos a los mismos, lo que se transforma en un valladar que deriva en la suerte adversa de la acción incoada.
Aduna que la parte actora debió eventualmente impulsar en la causa la impugnación -por los carriles procesales que correspondiesen- de la Ordenanza n° 3043, la cual sí impuso modificaciones, restricciones y modulaciones -entre otros- en el uso del suelo en el ámbito territorial de la Municipalidad de Colón, que con seguridad la alcanzasen, empero orientó su impugnación a actos comunales que no impusieron ninguna de dichas cuestiones, sino que determinaron mecanismos institucionales para que las autoridades municipales comenzaran a realizar las actuaciones necesarias, con miras a materializar lo dispuesto en la citada Ordenanza n° 3043, todo lo cual impone que la acción incoada sea rechazada.
Agrega que -al alegar la nulidad de los actos administrativos impugnados- la actora se limitó a realizar una mención generalizada de determinadas circunstancias sin profundizar, ni efectuar un análisis puntual y detallado de los aspectos que demostrarían la mella alegada, así como también omitió impugnar -siendo pertinente- la Ordenanza n° 3043, respecto de lo cual destaca -a todo evento- que «…el derecho de propiedad de los vecinos no es absoluto, las limitaciones que derivan para los mismos no están desprovistas de apoyo general normativo y la motivación de la excepción atañe en forma directa a la satisfacción del interés colectivo…» (conf. SCBA in re «Bargo, Jorge Antonio y otros c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/ inconstitucionalidad de la Ordenanza 7757» del 05/07/2000).
Así entonces, rechaza la demanda entablada por ‘Graneros y Elevadores Argentinos de Colón S.C.L.’ en todas sus partes, impone las costas a la parte actora que resulta vencida, y regula los honorarios de los letrados intervinientes en autos.
Apelación de Gea el 17 de junio 2020
Notificada que fue la sentencia de grado, la actora presenta recurso de apelación contra ella, agraviándose centralmente por considerar que el juez de grado no trató las argumentaciones sostenidas en demanda contra la Ordenanza n° 3341, promulgada por Decreto n° 572/14. En tal sentido, en primer lugar itera todas las argumentaciones vertidas en demanda para impugnar la citada norma municipal y su Decreto de promulgación, y luego manifiesta que la sentencia objeto de la vía recursiva, luego del análisis -parcial- de la demanda interpuesta, su contestación y prueba rendida en el proceso, considera que la disconformidad de la actora tiene como destinatario final la Ordenanza n° 3043 «Código de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo» del Municipio de Colón, y no la n° 3341.
Entiende que esta conclusión del pronunciamiento de grado constituye un procedimiento ajeno a la lógica jurídica, apartado a los hechos y derecho. En efecto, dice que su parte no introduce cuestión alguna frente a la Ordenanza n° 3043, ni a su validez constitucional, sino que -en efecto- su pretensión es contra la Ordenanza n° 3341 y por los fundamentos impugnativos que da cuenta el escrito de demanda que no fueron analizados en sentencia.
Aduna que, sin perjuicio de tal orfandad no menor (falta de análisis), el fallo en crisis entiende que la «…Ordenanza N°3341 promulgada por Decreto N°572/14, sólo se limita -si se me permite la analogía- a reglamentar parte de la Ordenanza N°3043, en lo que atañe a «…las plantas de acopio y tratamiento de cereales y oleaginosas instaladas entre Avenida 42 y 50, de 127 a 26…», y no efectúa puntualmente ninguna declaración -general o particular- de derechos y/u obligaciones en los términos de la naturaleza de «acto administrativo» atribuido por la propia demandante, lo que impide analizar los vicios que respecto de dichos tipos de actuación estatal establece la Ley, la Doctrina y la Jurisprudencia citada por la accionante…».
Entiende que tal afirmación es errónea, contraria a derecho y en especial al propio cuerpo normativo municipal, por cuanto la Ordenanza n° 3341 no reviste el carácter de reglamentario de su par la n° 3043 («Código de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo» del Municipio de Colón) sino por el contrario es expresamente violatoria de la misma y del procedimiento establecido por ella.
Destaca que -de la simple lectura de la Ordenanza n° 3043 (glosada en autos)- en sus artículos 150 y ss. se regula lo vinculado a los usos autorizados preexistentes y al procedimiento administrativo a seguir con relación a ellos.
Cita puntualmente el artículo 152 del citado cuerpo legal, que reza: «El área competente municipal en lo referente a las habilitaciones comerciales, elaborará en un plazo de doce meses el listado de usos autorizados preexistentes. En el listado quedara especificado las medidas mitigadoras necesarias, en caso de comprobarse molestias al entorno. También se impondrá un plan de monitoreo permanente con la periodicidad que resulte necesaria, el que deberá constar en el certificado de habilitación. Si el titular de una habilitación de un uso autorizado preexistente no cumpliera con las medidas de mitigación exigidas por la autoridad competente, o no realice el monitoreo exigido, se le revocara la habilitación otorgada, no pudiendo volver a habilitar el uso.»
Y dice: «Del mero análisis de la Ordenanza 3341 se desprende que no ha mediado elaboración (por parte del área competente, como única facultada para hacerlo) del listado de usos autorizados preexistentes ni de las medidas mitigatorias necesarias para la hipótesis de molestia en el entorno. Es entonces que no media en la ordenanza 3341 reglamentación alguna toda vez que la eventual reglamentación se encuentra en la propia Ordenanza 3043 (arts. 150 y ss) y esta última ha sido incumplida y violada a la hora de sancionar su par nro. 3341. Tal circunstancia no ha sido merituada por el Judicante de grado en la sentencia dictada.»
Finalmente, agrega: «A la par el art. 151 del Código de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo establece que toda «…solicitud de ampliación y/o reforma deberá ser evaluada en función de lo expuesto en el punto anterior, pudiendo accederse a lo peticionado siempre que la misma, consista en una mejora ambiental o tecnológica que implique impactos positivos en el entorno…» En nuestro caso se encuentra glosado como prueba documental acompañada en el escrito de demanda, el Certificado de Habilitación Permanente emitido con relación a las plantas de propiedad de la actora con fecha 19.10.2012 (posterior a la vigencia de la ordenanza 3043) y certificación expedida por el Secretario de Planificación Municipal con relación al pedido de ampliación de plantas de fecha 18.10.2012. Tales actos administrativos posteriores al dictado de la Ordenanza 3043 acreditan sobremanera los vicios de nulidad denunciados con relación a su par la nro. 3341 que viola el procedimiento expreso de su antecesora y de las normas provinciales en la materia.»
Puntualiza que -en rigor- las restantes consideraciones de la extensa sentencia nada le quitan o agregan a la cuestión objeto de debate: el pronunciamiento en crisis no analiza la ordenanza atacada desde la óptica del acto administrativo y sus vicios.
Insiste en que la sentencia impugnada yerra no sólo en considerar que la Ordenanza n° 3341 constituye un virtual acto reglamentario de su par n° 3043, sino que también equivoca al considerar que la Ordenanza n° 3341 contiene mecanismos institucionales para que las autoridades municipales comenzaran a realizar las actuaciones necesarias, con miras a materializar lo dispuesto en la citada Ordenanza n° 3043 porque -más allá que la Ordenanza impugnada carece de mecanismo alguno (pese que la sentencia forzadamente pretender afirmar que los contiene, circunstancia que rechaza)- los mismos serían contrarios a los previstos por los artículos 150 y ss. de la Ordenanza n° 3043 sin siquiera tener en miras un eventual informe del área competente municipal en lo referente a las habilitaciones comerciales respecto de usos autorizados preexistentes.
Formula reserva del caso federal y pide entonces se revoque la decisión de grado en cuanto ha sido materia de agravios.
Contestación al recurso de la Municipalidad de Colón
Corrido el traslado del recurso, la demandada lo contesta comenzando por señalar que el memorial sólo contiene la expresión de una mera disconformidad que no se erige en una crítica razonada con las exigencias propias del recurso de apelación, por lo que debería reputarse inidóneo para conmover los sólidos argumentos que dan sustento al fallo desestimatorio.
En subsidio señala que ratifica lo expresado por su parte en cada ocasión en que tuvo oportunidad de ser oída, con relación a la consideración del principio de Derecho Público Municipal vinculado a la autonomía municipal, en línea no solo con los mandatos constitucionales (artículo 123) sino también con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, claramente consagratoria de aquella.
En tal sentido, itera que la Ordenanza objeto de impugnación por la accionante ha sido sancionada en un todo de acuerdo con el proceso establecido por la Ley Orgánica de las Municipalidades y en el marco de las competencias atribuidas al Poder Deliberativo, y que las forzadas argumentaciones de la recurrente reiteradas de un modo irrazonablemente exagerado, y que además son repeticiones de los planteos ya introducidos en la demanda en orden a los supuestos vicios de la ordenanza, cuya anulación se persigue, no pueden ser atendidas, porque los vicios denunciados lisa y llanamente, no son tales.
Aduce que la Ordenanza en cuestión tiene causa, también motivación y su sanción se encuentra ajustada a los reglamentos legales; que se presenta con un fin lícito, y que las dificultades para su cumplimiento no son óbice para la validez de ella.
En ese sentido dice que -de los considerandos de la Ordenanza n° 3341/2014; del acta número 2004 del 21/04/2014 del Diario de Sesiones del Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de Colón (fs. 79 a 85); y de los antecedentes de la misma- surge de un modo inequívoco la causa, motivación y finalidad lícita de la norma cuestionada. Su sanción se ha ajustado tanto a la Ley Orgánica de las Municipalidades, como a los propios reglamentos internos del Departamento Deliberativo, habiendo sido aprobada con doce (12) votos a favor; que sólo un (1) concejal votó para el retorno a Comisión del proyecto sometido a consideración del cuerpo; por lo que se advierte una legitimidad de representación plena en la sanción de la norma. Para evitar reproducciones innecesarias en esa presentación se remite al acta de mención como así también a lo expresado en ocasión de contestar la demanda, capítulo «III.2.- SOBRE EL PROCESO DE SANCION DE ORDENANZAS» (fs. 135/136).
Agrega que los antecedentes normativos están constituidos, entre otros, por las ordenanzas de zonificación y ordenamiento urbano (Ordenanzas n° 2922/2009 y n° 3043/2011); que a ellos se añaden antecedentes de orden fáctico, tales como los múltiples reclamos de vecinos de la zona adyacente a las plantas de acopio de cereales pertenecientes a las empresas existentes en la zona objeto de regulación por la Ordenanza bajo trato, entre ellas la accionante, a lo que se suman las constantes infracciones de la demandante a las leyes que regulan su actividad: Ley n° 12.606 y modificatorias, su Decreto reglamentario y normas IRAM 4062/96.
También afirma que no puede dejar de observarse cierta singularidad de la Ordenanza cuya anulación persigue la accionante, dado que no se trata sino de una consecuencia de otros antecedentes normativos de la propia municipalidad de Colón, entre otros del Código de Ordenamiento Urbano (Ordenanzas n° 2922/09 y n° 3043/113), los cuales no hubieron merecido objeción alguna o planteo de inconstitucionalidad de la aquí accionante respecto de tales normas, razón por la cual mal puede atacarse la validez de otra que no es sino directa derivación de aquella. Y aduna que tampoco se tuvo noticias de algún tipo de planteo invalidatorio de la accionante respecto de la Ley n° 12.605, en particular el artículo 14 que dispone «Las zonas destinadas a los establecimientos dedicados exclusivamente a la actividad de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos, estarán determinadas conformes las pautas establecidas por el Decreto Ley 8.912/77, por la Secretaría de Tierras y Urbanismo, mediante intervención de la Autoridad de Aplicación y los correspondientes Municipios, quedando terminantemente prohibida la instalación de nuevos establecimientos en las zonas urbanas y periurbanas».
Agrega asimismo que no puede perderse de vista que el artículo 28 de la CPBA consagra el derecho a un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo e incorpora el concepto de solidaridad intergeneracional.
Concluye entonces que la Ordenanza impugnada ha tenido como fundamento la necesidad de establecer normas acordes con el logro de un ordenado crecimiento y funcionamiento de la estructura urbana de la Comuna y de acompañar el desarrollo económico y social, para resguardo de la salud y seguridad de la población.
En ese marco, puede aseverarse que -a través de la Ordenanza cuestionada- la Municipalidad ha ejercido el poder de policía para preservar la salud de la sociedad.
Concluye señalando que el planteo de reserva del caso federal realizado por la apelante carece de relevancia jurídica y corresponde su desestimación. En primer lugar, porque no se ha expuesto en forma concreta y puntual la relación entre posibles violaciones constitucionales y el caso concreto, siendo ineficaz una mera referencia genérica, y además -dice- se advierte una inoportuna introducción de la cuestión federal, que debía hacerse en la primera oportunidad procesal que resulte posible.
Así entonces, pide se rechace el recurso con costas.
La actualizaciones en la alzada
Arribadas las actuaciones a esta Cámara, se convocó a una audiencia informativa que se celebró el 24/02/2021, a la que asistieron las partes y manifestaron -conforme surge del acta de audiencia- sus posturas con relación a la problemática de la reubicación de la empresa actora. Asimismo, en dicha audiencia se dispuso pasar a un cuarto intermedio por el plazo de treinta (30) días, a fin de intentar lograr arribar a un acuerdo entre las partes manteniendo para ello conversaciones privadas.
Dicho lapso fue prorrogado a pedido de las partes, en tres oportunidades, sin que se hubiera podido arribar a acuerdo alguno [cfr. informe presentado en fecha 14/10/2021 por la parte actora], por lo que se reanudó la suspensión del llamado de autos para resolver, y una vez firme dicho decisorio, la Cámara estableció la siguiente cuestión a resolver: –
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
A la cuestión, el Juez Schreginger dijo: –
I).- Cabe ingresar en el tratamiento del recurso presentado, abordando la problemática que se plantea en términos claros y concisos, puesto que el entuerto a resolver es concreto, y versa sobre la reubicación de las plantas e instalaciones generales de la empresa actora, acopiadora de granos y cereales (entre muchas otras actividades), empresa que es preexistente no sólo a la Ordenanza que aprobara el texto ordenado del Código de Ordenamiento Territorial de Uso del Suelo (Ordenanza n° 3040/11, modificatoria de la Ordenanza n° 2922/09), sino al desarrollo y crecimiento del propio entorno urbano de la localidad de Colón, ello a la luz de la época declarada como de fundación de la empresa (año 1930), lo que hace lógico pensar que la misma se hubiera emplazado en un lugar -en principio- alejado del casco o centro urbano, y que luego, con el correr de los años, fue poblándose alrededor; tal situación sobreviniente lógicamente resulta potencialmente generadora de situaciones de conflictividad derivadas de las consecuencias hacia el entorno de la actividad desarrollada por la actora, lo que surge no solamente de las constancias obrantes en autos a partir de las declaraciones testimoniales, sino que puede observarse a simple vista en declaraciones existentes.
El agravio principal del recurrente radica en que el juez de grado no analizó las argumentaciones vertidas en demanda para impugnar la Ordenanza n° 3341/14, concretamente los vicios en la causa y motivación alegados, por haber considerado el a quo que su disconformidad se centró, en realidad, respecto de la Ordenanza que aprueba el Código de Ordenamiento de Uso de Suelo en el Municipio de Colón, esto es la Ordenanza n° 3043/11, debido a que ella es la que dispone las restricciones, obligaciones, modulaciones, etc., de los establecimientos de la naturaleza del que posee y explota la accionante.
Puede apreciarse que el juez de primera instancia señala que la Ordenanza n° 3341 (promulgada por Decreto n° 572/14) sólo se limita -de alguna manera- a reglamentar parte de la Ordenanza n° 3043, en lo que atañe a «las plantas de acopio y tratamiento de cereales y oleaginosas instaladas entre Avenida 42 y 50, de 127 a 26», y no efectúa puntualmente ninguna declaración -general o particular- de derechos y/u obligaciones en los términos de la naturaleza de acto administrativo atribuido por la propia demandante, lo que impide analizar los vicios que -respecto de dichos tipos de actuación estatal- establece la Ley, la doctrina y la jurisprudencia citada por la accionante.
Hecha esa breve introducción, diré en adelanto de opinión que no concuerdo con la solución propiciada por el colega de grado al respecto, por las razones que se expondrán seguidamente.
II).- Aduce el sentenciante que el acto atacado no sería «en esencia» un acto administrativo, productor de efectos jurídicos individuales, sino que el mismo sería una especie de «materialización» de lo dispuesto en la Ordenanza de Uso de Suelo.
Si bien es cierto que la empresa actora no atacó -por la vía correspondiente- dicha Ordenanza que convalida el Código de Uso de Suelo y Ordenamiento Territorial, considero que la que sí ataca por medio de este juicio -aunque atada a la primera- constituye un acto volitivo productor de efectos jurídicos individuales respecto de la actora, por lo que claramente corresponde calificarlo como acto administrativo, que precisamente -al disponer que la empresa actora, contando con una autorización preexistente, no quedaba exceptuada de la prohibición para desarrollar su actividad en la zona delimitada por Código de Uso de Suelo, estableciendo un plazo y pautas al Departamento Ejecutivo para establecer las condiciones para la materialización del traslado de las instalaciones (junto con Aceitera General Deheza)- está modificando una situación en expectativa que quedaba abierta con la redacción de los artículos 150, 151 y 152 del Código de Uso de Suelo y Ordenamiento Territorial vigente.
Ello, lejos de ser una reglamentación, es actividad administrativa -lícita en principio, luego analizaremos si razonable- que afecta concretamente la esfera individual de derechos de la empresa actora, radicada en esa zona, para más con anterioridad al dictado de la Ordenanza.
En ese sentido, la SCBA ha dicho en causa «CRIBA S.A. c/ Municipalidad de Pilar. Demanda contencioso administrativa» (causa B. 61.982, de fecha 22/06/2016) (voto del Dr. Hitters): –
«En primer lugar, destaco que este Tribunal ha puesto de relieve que cuando el contenido de las Ordenanzas comunales implica, en puridad, la adopción de una decisión cuyos efectos son de alcance principalmente individual -al poseer «una especificación ajena al típico y, desde luego, más extenso, espacio de generalidad y abstracción predicable respecto de este tipo de disposiciones municipales»- es posible aplicar a su respecto, bien que con las adaptaciones necesarias, los principios jurídicos que están dirigidos específicamente para los actos de alcance individual (arg. causa B. 57.379 «D.A.C. Producciones S.R.L.», sent. del 9-X-2013, en donde se estimó apropiado abrevar en las pautas de la Ordenanza General 267/1980 que rigen la notificación de los actos individuales para computar el inicio del plazo para su impugnación).»
Lo dicho resulta suficiente -a mi entender- para considerar que corresponde ingresar en los embates planteados por la actora respecto de la Ordenanza cuestionada, que se centran en la alegada falta de causa y de motivación, es decir consideran al acto cuestionado como portador de vicios en tales elementos esenciales.
III).- Ya en tarea, analicemos primeramente lo referido al elemento «causa», entendido éste -recordemos- como los antecedentes de hecho y de derecho que preceden al acto.
Memorando, el articulado de la Ordenanza n° 3341/14 atacada expresamente establece: –
«Artículo 1°: Establécese un plazo máximo de cinco (5) años contados a partir de la sanción de la presente Ordenanza para proceder al traslado de las plantas de acopio y tratamiento de cereales y oleaginosas instaladas entre Av. 42 y 50, de 127 a 26, hacia las zonas establecidas como aptas para esa actividad según la Ordenanza N° 3043, Código de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo.
Artículo 2°: Autorizase al Departamento Ejecutivo Municipal a iniciar las acciones tendientes al cumplimiento del artículo 1°, pudiendo, para la obtención del fin señalado, establecer condiciones, acordar y en general actuar en el marco de las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires N° 6769/58 y modificatorias según lo estipulado en los puntos 5 y 12 del artículo 108 de dicha Ley y por la normativa vigente en la materia.»
Así las cosas, y entrando a analizar la causa de dicha Ordenanza, debo señalar que -desde mi mirada- no puede considerarse ausente la misma en tanto, a poco que se investigue (e incluso reconocido por la propia accionante en su demanda) el antecedente normativo, es decir de derecho, de la Ordenanza atacada resulta ser el Código de Ordenamiento Territorial, aprobado mediante Ordenanza n° 3043/11 del HCD de Colón; el que -a su vez- fuera aprobado por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, mediante Decreto n° 144/12, de fecha 23/03/2012.
Dicho Código, como se dijo anteriormente, modificó el cuadro de zonificación, determinando en el artículo 171 que la zona donde se encuentra emplazada la empresa de la parte actora será utilizada como «Uso Equipamiento» (definido éste como el conjunto de actividades destinadas a satisfacer las diversas necesidades sociales y culturales, recreativas – deportivas, sanitarias educativas y cívicas de la ciudadanía; y estableció distintos tipos de «usos» entre los cuales existe el llamado «Uso autorizado preexistente», contemplado en el artículo 150 (y dentro del cual entraría la actividad de la actora) que consiste en «aquellos autorizados por autoridad competente a la entrada en vigencia de la presente norma, debidamente habilitados, que no pueden encuadrarse en la presente como usos permitidos»; que -a su vez- vale señalar que son aquellos que «estando nomenclados en la clasificación de las zonas del partido que se trate, cumplen con la totalidad de las previsiones y condiciones propias de cada uso exigido en la presente norma y con los requisitos que exigen las normas particulares que rijan la actividad que se pretenda localizar, sean de competencia nacional, provincial o municipal» (artículo 149 Ordenanza n° 3043).
Ese sería, a mi modo de ver claramente, el antecedente normativo de la Ordenanza impugnada.
Y yendo a los antecedentes fácticos de la cuestión, que la recurrente también estima inexistentes, tampoco encuentro que ello sea así.
En primer lugar, por lo dicho brevemente al inaugurar mi voto, en el sentido de que es una verdad de perogrullo que la empresa actora se encuentra emplazada materialmente en un lugar de la ciudad que no era residencial, pero fue poblándose con el paso de los años, lo que la ha dejado localizada en medio o muy cerca de distintos Barrios del Municipio (sin soslayar que dichos loteos han tenido que contar con la pertinente habilitación municipal también).
En otro orden porque -si bien el texto de los antecedentes de la citada Ordenanza hace referencia genérica a diversos reclamos o episodios de denuncias de vecinos, a la intervención del OPDS, y de las propias autoridades municipales- lo cierto es que dicha circunstancia ha quedado acreditada en el presente juicio con la documental aportada por la demandada [vgr. expedientes administrativos n° 2557/10 del OPDS (denuncia que fuera presentada ante el Juez de Faltas de Colón, por polvillo, ruidos y daño ambiental, y que el mismo elevara al citado organismo), 4463/2010 (también del OPDS, en el cual la empresa actora solicita Permiso de Descarga de Efluentes Gaseosos al organismo. que culmina con el otorgamiento del mismo en fecha 13/07/2011), expediente de la Secretaría de Política ambiental n° 2145 6186/06, también referente a una denuncia contra la actora por polvillo en el aire; etc.].
A lo que cabe agregar que la propia accionante no puede aducir desconocer estas circunstancias fácticas, que fueron teniendo lugar en los años previos, y concomitantes al dictado de la Ordenanza atacada. Es decir, el antecedente de hecho estaría dado también por las demandas sociales en el sentido de que se estaría viendo afectado el derecho a un ambiente sano a partir del funcionamiento de la empresa GEA en el lugar en que se encuentra emplazada.
Considero, en suma, respecto del elemento causa del acto cuestionado, que el mismo no luce ausente, en tanto resulta claro que el dictado de la Ordenanza n° 3441/14 es la consecuencia de los antecedentes de hecho reseñados supra, siendo el antecedente de derecho la Ordenanza n° 3043/11.
Resta entonces analizar la motivación de la Ordenanza atacada, que -a criterio del recurrente- también luce ausente. Específicamente, debemos analizar la cuestión teniendo en consideración que el acto emana de un órgano colegiado.
Sobre el tema, ha dicho la SCBA en la causa «Zarlenga, Marcelo c/ Consejo de la Magistratura s/ acción de amparo» (causa B. 62.241 sentencia del 27/12/2002): –
«La motivación del acto administrativo tiene por objeto exteriorizar el íter psicológico que ha inducido al titular del órgano a emanar el acto, de forma tal que haga posible conocer los momentos fundamentales del razonamiento. Para poder apreciar en qué medida un acto es conforme al fin que para él quiere el ordenamiento jurídico, es necesaria una fundamentación precisa y clara, que exprese las razones específicas que en el caso particular inducen a la Administración a la emanación de un determinado acto (conf. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, Sala III, 1997/07/03, «Maruba S.C.A. c./Ministerio de Economía y Obras y Serv.Públicos», La Ley, 1998-A-151).
…en el presente se han cumplimentado los requisitos formales del procedimiento de elaboración de la voluntad de los Órganos Colegiados, pero esa deliberación no ha quedado plasmada en el acta respectiva. Si bien coincidimos en punto a que el Consejo de la Magistratura debe fundar sus decisiones, no puedo acompañarlo, en cuanto decide que en el caso las ha fundado, pues en las condiciones apuntadas, el control sería de exclusiva legalidad.
Desde otro punto de vista, al no motivarse el acto, no puede evidenciarse la razonabilidad del mismo, constituyendo esta última, una motivación coherente con los principios generales del derecho, los propios del derecho administrativo y los fines que hubieren justificado el dictado de la normativa aplicable al caso (conf. Agustín Gordillo, obra citada).
A su vez, para poder apreciar esa razonabilidad, es menester que esa deliberación sea conocida no alcanzando, a mi criterio, el supuesto carácter público con que se llevó a cabo la sesión.
Solo agrego es este ítem, por el presente, la necesidad de la publicidad del acto. Al decir de Jorge Reinaldo Vanossi, cuanto mayor es la discrecionalidad que tiene el órgano para decidir, debe asegurarse aún más la intervención de todos los interesados en el acto y mayor y más precisa debe ser la fundamentación del mismo. Este es un principio de sana doctrina republicana, exigido para la publicidad de los actos de gobierno. También se basa en el acatamiento a la regla de la razonabilidad consagrada por el artículo 28 de la Constitución Nacional. («El amparo como instrumento de control de la administración pública», Jorge Reinaldo A. Vanossi, “La Ley” 1984-D).
El cumplimiento de este requisito, va de suyo, no opera solamente en favor de los ciudadanos, ya que lo hace también para la administración.» (del voto mayoritario del Dr. Domínguez).
Por su parte, el Dr. Soria sostuvo -acompañando al voto mayoritario por sus fundamentos- que: –
«Si bien es cierto que la observancia de este requisito esencial no puede desvincularse del alcance de las potestades atribuidas a la autoridad administrativa por el ordenamiento (doct. CSJN, Fallos 308: 132) no lo es menos que su modo de concreción depende en cada caso del contenido de la atribución involucrada y, por ende, del objeto del acto que la ejercita o expresa. En otros términos, el recaudo de suficiente motivación debe adecuarse, en cuanto a la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto administrativo (CSJN, Fallos 324: 1860)…
…d) En otro orden de consideraciones, tampoco advierto que de la peculiar estructura orgánica de la autoridad emisora del acto surja un fundamento sólido para enervar el cumplimiento del requisito de motivación, al punto que lo minimice en términos absolutos.
Es posible que, dada su conformación, en el supuesto de los órganos colegiados se presente con mayor asiduidad que en otros supuestos la motivación per relationem (conf. Scarciglia, cit., ps. 284-5). Pero fuera de ello, ese tipo de estructura administrativa nada posee que afecte la obligatoriedad de fundar sus decisiones. Tal estructura pluripersonal, su forma de deliberación y la formación de voluntad por votación y mayorías, inciden en expresión de sus actos, aun cuando no conllevan, como obligada consecuencia, la dispensa del cumplimiento de los elementos de validez de su actuar…
Se ha sostenido en doctrina, refiriéndose a los recaudos de expresión de la voluntad administrativa de los cuerpos colegiados, que «…el contenido mínimo y necesario del acta (de la sesión del órgano colegiado en que se adopta la decisión administrativa) comprende la motivación de los actos colegiales … y no es diferente … de la de los actos emanados de órganos unipersonales…» (cfr. Carbonell Porras, E., «Los órganos colegiados», Madrid, 1999, ps. 228 y ss.) añadiéndose que «…(esta) conclusión es aplicable a los procedimientos selectivos de personal… La motivación de la propuesta… se exige con independencia de la naturaleza colegiada o unipersonal del órgano, pues en la hipótesis de que el componente fuera unipersonal motivaría de la misma forma. Por eso los problemas del control de la decisión administrativa no derivan de la naturaleza colegiada del órgano” (ob. y ps. cits.; en igual sentido, postulando la plena exigencia de motivación de las propuestas de órganos colegiados para la designación de magistrados se ha expedido, recientemente, Bacigalupo Saggese, M.: «En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados», en R.E.D.A., Madrid, 2000, n° 107, p. 407 y ss.).
Podrá decirse de ciertos órganos colegiados, que la regularidad de sus decisiones surge, en modo principal, del acatamiento de los recaudos inherentes a la convocatoria regular y a la expresión de las mayorías debidas en cada caso. Tal, v. gr., lo atinente a la actuación de las Legislaturas o los Concejos Deliberantes locales. Pero, aún en tales supuestos, hay que reparar en una serie de factores que en modo alguno concurren en la hipótesis del órgano cuya decisión es motivo de impugnación en el sub lite, a saber: (i) la legitimación popular del poder que ejercen, en mérito al mandato representativo que invisten sus miembros; (ii) el carácter normativo de la generalidad de sus actos; (iii) la remisión que suelen establecer a los mensajes o fundamentos que acompañan los proyectos y, además, (iv) la existencia de un debate, tanto en las Comisiones como en el pleno o el recinto de sus deliberaciones. Además, por lo común, éstas son públicas y obran en las versiones taquigráficas o grabaciones, publicándose luego en los diarios de sesiones.»
Y sobre el punto, ha señalado la doctrina: –
«Mas se presenta aquí otro tema que, en lo personal, me ha movido a preocupación: la motivación de los órganos colegiados. Sabemos que esta clase de órganos, por la modalidad de su actuación, las decisiones se votan (digamos en forma gráfica, que se levanta la mano). Vaya como ejemplo las cámaras de representantes (diputados o senadores), los consejos municipales, los colegios profesionales, o hasta los mismos tribunales judiciales colegiados.
Evidentemente las formas de adoptar decisiones se ajustan al tipo de órgano colegiado y a la especie de decisión a adoptar. Por ejemplo, el debate parlamentario previo, cuanto menos en la República Argentina, es suficiente para interpretar la “voluntad” del legislador. La modalidad de las decisiones parlamentarias no requiere motivación, y hasta se pueden sancionar proyectos de leyes “a libro cerrado”, sin debate previo.» [Pedro J.J. Coviello «La motivación del acto administrativo como medio de control judicial del ejercicio de las potestades discrecionales», publicado en http://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/el-control-de-la-actividad-estatal/cae-coviello-motivacion.pdf].
Expresado ello, considero que la motivación de la Ordenanza cuestionada surge de sus antecedentes, plasmados en el proyecto propuesto para su tratamiento por el Bloque de Concejales del Frente para la Victoria (obrante en copia a fs. 10, 11 y 12 de autos) los cuales -acoto- fueron conocidos por la empresa actora, en tanto se ocupó -en su demanda y en su libelo recursivo- de rebatir cada uno de los párrafos que componen dicha propuesta; como así también del dictamen de Comisión obrante a fs. 13 de autos, todo lo cual compone el expediente n° 6451 tratado por el Honorable Concejo Deliberante de Colón, en fecha 28/04/2014, sesión que fuera volcada en el Acta n° 2004 (obrante a fs. 70 a 108 de autos), y de la cual surge claro el debate previo a la sanción de la Ordenanza atacada, en que se volcaran distintas posiciones respecto de ella, a favor, con la explicitación de los fundamentos en ese sentido, es decir -en definitiva- la voluntad del legislador al decir de la Corte, como así también la voz que se alzara en contra de la sanción inmediata. Y luego del extenso debate, se consigna la votación y cantidad de votos obtenidos para su sanción. Todo lo cual, para resumir, compone en materia de actos emanados de órganos colegiados la motivación del mismo, en tanto deja ver el recorrido o «íter psicológico que ha inducido al titular del órgano a emanar el acto, de forma tal que haga posible conocer los momentos fundamentales del razonamiento» (iterando lo dicho por el Dr. Domínguez en su voto en «Zarlenga»).
V).- Para resumir lo dicho hasta aquí, hemos analizado que la Ordenanza n° 3341/11 (que el a quo no considerara como acto administrativo sino como una especie de materialización o reglamentación del Código de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo), sí puede ser considerada como un acto administrativo productor de efectos jurídicos en la esfera de derechos de la parte actora, y como tal, recurrible de manera individual.
Expresado ello, y sin que se discuta en el caso la autonomía municipal y sus facultades relativas al Ordenamiento Territorial y de Uso de Suelo municipal, se analizaron entonces los elementos que la actora adujo como viciados, esto es, causa y motivación, concluyendo que ambas se encuentran presentes en el acto atacado, por lo que no correspondería entonces su anulación.
Ahora bien, como contracara o contrapartida de todo lo expresado tenemos que la parte accionante aduce dos cuestiones que no son menores, y que hacen a la «razonabilidad del actuar estatal» más allá de su legitimidad.
Y son dos problemáticas que -a su vez- se encuentran íntimamente relacionadas. Por un lado, afirma tener un derecho adquirido por ser una empresa preexistente a la sanción de la Ordenanza n° 3043/11 y al cambio o desarrollo urbanístico que se produjera a su alrededor, lo que a su vez se complementa con el hecho de haber recibido certificado de habilitación en el mes de octubre de 2012, es decir, después del dictado del Código de Ordenamiento.
En otro orden, pero que también tiene que ver con la argumentación de la actora referida a la «imposibilidad material» de cumplimentar la Ordenanza atacada, aduce que además de tener un derecho adquirido, y aunque quisiera avenirse a la voluntad de la Municipalidad respecto de su relocalización, no existen en el Municipio de Colón zonas o lugares adecuados para la realización de su actividad, que cuenten con los medios y recursos necesarios para tal reinstalación. Ello, amén del costo económico que implicaría el traslado, lo que -considero- es materia de otra etapa de discusión, en tanto tiene que ver con el costado patrimonial de la cuestión litigiosa.
Respecto de ello, debo señalar liminarmente -con relación al aducido derecho adquirido de la accionante- lo dicho por la SCBA en un caso de similares características al presente (causa «Agroservicios Pampeanos S.A. contra Municipalidad de San Antonio de Areco. Inconstitucionalidad Ord. 3420/09», sentencia del 29/08/2017, voto del Dr. Negri): –
«IV.2. El primero de los perjuicios invocados por la parte actora radica en sostener la irrazonabilidad de la ordenanza por exceder los límites sustanciales o alcances que puede tener la reglamentación de los derechos individuales asegurados por la Constitución de la Provincia, toda vez que suprime o avasalla el derecho de libre trabajo, industria y comercio.
IV.2.a. La regulación cuya constitucionalidad se discute, en la parte pertinente, prescribe: art. 2 «queda prohibida la ampliación de la capacidad instalada de las plantas de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos; agroquímicos y/o fertilizantes … dentro de la zona del área urbana y peri – urbana». A su vez, el art. 8° completa aquella disposición ordenando que a partir de la promulgación de la ordenanza, los responsables de dichos establecimientos «…deberán dar cumplimiento a la erradicación y desmantelamiento de las mismas en un plazo perentorio e improrrogable de nueve (9) años».
IV.2.b. El ejercicio por parte de los municipios bonaerenses del poder de policía -entendido como la potestad de restringir la libertad de los individuos con el fin de conseguir la armonía de todos y establecer reglas de buena conducta-, encuentra sustento normativo en disposiciones constitucionales -arts. 190 y 192 inc. 4 de la Constitución provincial-, así como en la delegación que al efecto resolviera la Provincia al dictar la Ley Orgánica municipal, en particular el art. 27, dec. ley 6769/1958. En efecto, el inc. 1º del art. 27 del mencionado decreto ley, prescribe: «Corresponde a la función deliberativa municipal, reglamentar:…1. La radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales, en la medida que no se opongan a las normas que al respecto dicte la Provincia y que atribuyan competencia a organismos provinciales».
A su vez, este Tribunal ha sostenido que la tutela del territorio del municipio comporta un asunto de primordial interés local, cuya consecución, apropiada regulación y gestión incumbe a los gobiernos comunales (arts. 190 y 191, Const. prov.); formando parte de ese interés la responsabilidad primaria por el planeamiento urbanístico (art. 70, dec. ley 8912/1977, cfr. doct. de la mayoría, causa I. 1992, «Aguas Argentinas S.A.», sent. de 7-III-2005).
En consecuencia, cabe afirmar que las comunas cuentan con la potestad jurídica de limitar el ejercicio de determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general. En el caso, de reglamentar lo atinente a la radicación, habilitación y funcionamiento de establecimientos comerciales e industriales y su zonificación, incluyendo las plantas de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos; agroquímicos y/o fertilizantes.
De ese modo los municipios tienen facultades para fijar zonas a fin de desarrollar este tipo de actividad, toda vez que el crecimiento de los centros urbanos y la necesidad de que en los asentamientos de población que se van formando se provea un adecuado desenvolvimiento futuro, impone la adopción de una serie de medidas que tiendan a establecer un verdadero plan regulador, propendiendo a que los centros de población vivan y se desenvuelvan de conformidad con las exigencias de seguridad, moralidad, higiene, entre otros, priorizando la calidad de vida de sus habitantes (cfr. doct. causa B. 50.333, «Nida», sent. de 2-III-1999).
IV.2.c. Una de las características propias del derecho urbanístico es, precisamente, la necesidad de regular a numerosos actores con intereses a veces contrapuestos. En definitiva, pueden presentarse conflictos entre dos modos de uso distinto de la propiedad, una atinente al interés común, y otra al interés particular (cfr. Morand-Deviller, Jacqueline, «Droit de l´ Urbanisme», Dalloz, 1994, pág. 1 y ss.).
En dicho ámbito la función municipal importa una modalidad de obrar de contenido prohibitivo, reglamentaria, reguladora por razones de bien común que puede afectar la esfera de interés de un ciudadano en especial (cfr. causas B. 50.891, «Domini», sent. de 27-12-1996; B. 50.333, «Nida S.A.C.I.F.I.», sent. de 2-3-1999; B. 63.983, «Servipark», sent. de 9-12-2009).
Asimismo, este Tribunal ha sostenido que el legislador provincial ha concebido a la zonificación como un «instrumento técnico-jurídico tendiente a cubrir las necesidades mínimas de ordenamiento físico-territorial, determinando su estructura general, la de cada una de sus áreas y zonas constructivas, en especial las de tipo urbano, estableciendo normas de uso, ocupación y subdivisión del suelo, dotación de infraestructura básica y morfología para cada una de ellas» (art. 78, dec. ley 8912/77). Su ejercicio, como proceso de ordenamiento territorial, recae principalmente en el nivel municipal (art. 70, dec. ley 8912/77; cfr. doct. causa I. 1665, «Zanni», sent. de 23-7-2008).
De allí la potestad de la Municipalidad de San Antonio de Areco, de fijar una zona para desarrollar este tipo de actividad.
IV.2.d. Entiendo que en el caso, la comuna de San Antonio de Areco ha ajustado su regulación a tales criterios.
En efecto, según surge de sus considerandos, la ordenanza impugnada ha tenido como fundamento la necesidad de establecer normas acordes al logro de un ordenado crecimiento y funcionamiento de la estructura urbana de la comuna y de acompañar el desarrollo económico y social, para resguardo de la salud y seguridad de la población. Se afirma también que las plantas de acopio de cereales, fertilizantes y/o agroquímicos dentro del radio urbano, generan perjuicios reales o potenciales que afectan la calidad de vida de la comunidad (v. considerandos ordenanza 3.420/09, copia obrante a fs. 3/7).
En ese marco, cabe afirmar que a través de la ordenanza cuestionada la municipalidad ha ejercido el poder de policía para preservar la salud de la sociedad. Surge así, con meridiana claridad, que el precepto cuestionado no puede ser descalificado como irrazonable o falto de fundamentación suficiente por haber prohibido la ampliación de establecimientos como el de ASP y el desplazamiento físico de dicha actividad del radio urbano y periurbano de la comuna.
IV.2.e. Por lo demás y como elemento adicional que descalifica el agravio relativo a la falta de razonabilidad de la norma, cabe señalar que en los fundamentos de la ley 12.605, invocada por la comuna al momento de dictar la ordenanza en cuestión, específicamente se indica la necesidad de calificar las plantas de almacenamiento, clasificación, limpieza y secado de granos como una categoría dentro de los establecimientos industriales; si bien no por su naturaleza, sí por las consecuencias y las actividades que en ella se realizan; lo que justifica la exigencia de controlar su zonificación.
Se afirma asimismo que, no obstante la necesidad del desarrollo económico y de fomentar la actividad industrial, resulta ineludible que estos establecimientos desarrollen sus procesos en un ámbito de salud ocupacional, de seguridad, higiene y preservación del ambiente y de la salud de la población.
Desde luego que en ciertas cuestiones la potestad municipal debe ajustarse, compatibilizarse y hasta subordinarse a las normas que al respecto dicte la Provincia (arg. arts. 192 de la Const. prov. y 27 inc. 1, dec. ley 6769/58) no obstante, a falta de disposiciones normativas en contrario, como en el caso, el gobierno local puede legítimamente adoptar medidas específicas, referidas al emplazamiento de ciertos equipamientos o actividades, de modo de localizarlos fuera de los centros más poblados o de lugares considerados sensibles (cfr. doctr. causa B. 64.293, «Pcia. Buenos Aires», sent. de 18-3-2009). Ello es indispensable para ejercer la planificación y ordenación del desarrollo urbano a fin de asegurar condiciones de vida adecuadas para la población (cfr. doctr. causa I. 1248, «Sancho», cit.).
IV.3. Invoca también la accionante que la comuna ha excedido sus facultades de regulación, por invadir y resultar contraria a las previsiones contenidas en la ley 12.605. Así sostiene que la «Ordenanza se opone específicamente al modo en que la provincia reguló la situación de los establecimientos de este tipo ya existentes al momento de la sanción de la ley n° 12.065…» (v. fs. 48 vta.).
IV.3.a. Al respecto y como primera precisión, debo dejar establecido que el caso constitucional que configura la materia de este proceso se presenta cuando existe un conflicto directo entre leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos y la cláusula superior que se dice vulnerada (art. 161 inc. 1, Const. prov.).
Obsérvese que en este punto, el embate de la parte demandante es el resultado del confronte de la ordenanza 3.420 y las disposiciones normativas contenidas en la ley 12.605, toda vez que esta última -según su interpretación- reguló de manera específica la situación de los establecimientos de este tipo ya existentes, prohibiendo únicamente la instalación de nuevos en las zonas urbanas y periurbanas, dejando funcionar los ya existentes, pero no llega al extremo de imponer su erradicación y desmantelamiento, como sí lo hace la norma puesta en crisis.
Es decir, el compromiso de los arts. 191 y 192 de la Constitución local invocados en el acápite 4.2 de la demanda sólo aparecería de modo remoto, pues el quebrantamiento alegado lo es respecto de la norma inferior (ley 12.065).
IV.3.b. No obstante lo expuesto, cabe precisar que la norma invocada por la parte actora regula los establecimientos dedicados a la actividad de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos (art. 1, ley 12.605). En relación a los establecimientos en funcionamiento, dispone la adecuación de sus instalaciones en el plazo máximo de dos años (art. 2, ley cit.). Conviene precisar que el art. 14 de la ley 12.605, determina que las zonas destinadas a dichos emprendimientos se regirán por las pautas establecidas por el decreto ley 8.912/77, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo. A continuación prohíbe la instalación de nuevos establecimientos en zonas urbanas y periurbanas.
La firma impugnante postula que el municipio al imponer la erradicación y desmantelamiento de establecimientos en funcionamiento y ya habilitados, contradice el modo en que la Provincia decidió tratar el tema de las empresas ya existentes (art. 14, ley 12.605, con modif. ley 13.519).
No advierto que tales preceptos desconozcan las atribuciones municipales, en orden a lograr una apropiada protección de su territorio y su proceso de planeamiento urbanístico. Tampoco suprimen la jurisdicción y competencia que es propia de la policía urbanística, de seguridad y salubridad local.
Es cierto que la Ordenanza discutida restringe en mayor medida la localización de este tipo de plantas de almacenamiento, al prohibir además su ampliación dentro del área urbana y periurbana (art. 2, Ord. 3420/09) y ordenar su erradicación y desmantelamiento en un plazo perentorio de nueve años contados desde su promulgación (art. 8). Pero ello no resulta contrario a las disposiciones normativas impuestas por la Provincia, ni interfiere con la aplicación de la ley dictada al efecto.
El juego armónico de los preceptos analizados, conduce a afirmar que las directivas impartidas por la ley provincial 12.605, hallaron reconocimiento en el dictado de la Ordenanza cuestionada. A la vez, la regulación local, responde en forma legítima y dentro de su ámbito específico -como ya expusiera- a aspectos de índole típicamente municipal de policía urbanística (directivas en cuanto a la ubicación de los establecimientos dedicados a la actividad de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos), con el fin de proteger su territorio y el proceso de planeamiento urbanístico (cfr. arts. 70 y 71, dec. ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo).
IV.4.a. El agravio referido a que la norma cuestionada crea una prohibición a la libertad de trabajo, comercio e industria garantizada en la Constitución de la Provincia, no se encuentra probado; tampoco los problemas que la actora dice que padecería su actividad en razón de su traslado.
Cierto es, que los valores que se encuentran en juego son por un lado el desarrollo económico y por otro la salud pública y el derecho a un ambiente sano. Ahora bien, como manifiesta la señora Procuradora General de esta Suprema Corte en su dictamen, «…son no solo claras sino también razonables las regulaciones establecidas por el municipio en post de garantizar la seguridad y la salubridad pública».
Así, la sola mención que formula la accionante en orden a que la ordenanza 3.420 modifica ilegítimamente las condiciones de su actividad, resulta insuficiente para conmover en autos la constitucionalidad del precepto atacado (cfr. doctrina causa I. 2043, «Masil S.R.L.», sent. 15-3-2000).
IV.4.b. No se conculca el art. 27 de la Constitución provincial ni se vulnera el derecho al comercio e industria por el simple hecho de disponerse, como condición de futuro del ejercicio de las actividades en cuestión, el desplazamiento físico de los establecimientos como el de ASP fuera del radio urbano y periurbano, por razones de salud pública y seguridad, tanto más si se tiene en cuenta la índole de aquéllas. En ese orden, para el traslado de dichas empresas fuera del radio urbano de la comuna se prevé un plazo de nueve años a partir de la publicación de la ordenanza (cfr. art. 8).
Es por ello que tampoco se ha demostrado que las medidas dispuestas desde el punto de vista del alongado término establecido para su cumplimiento, configure en el caso, un irrazonable ejercicio de la policía municipal (cfr. causa I. 1248, cit.).
Por otra parte, el hecho de que en su momento se hubiera autorizado su funcionamiento en determinadas condiciones, no puede tener por consecuencia la petrificación de la actividad reglamentaria si las circunstancias imponen la necesidad de introducir en la medida y ámbito de la respectiva competencia, ciertas modificaciones (cfr. doct. causas I. 1129, «Martins Oliveira», sent. de 10-4-1984; I. 1248, «Sancho», sent. de 15-5-1990).
Siendo ello así, la circunstancia de que una ordenanza municipal restrinja las ventajas o facilidades que contaba el titular del bien, sin que medie una privación o lesión en los atributos esenciales del derecho de propiedad -como en el caso- no es motivo suficiente para declararla inválida, pues la propiedad privada debe ceder ante los fines públicos de seguridad, prosperidad, higiene, ornato, cultura, buenas costumbres, que justifican el ejercicio del poder de policía (arts. 14 y 17 de la Constitución de la Nación; 10 y 11 de la Constitución provincial; cfr. doct. causa I. 1665, cit.)».
VI).- En suma, y parafraseando lo dicho por la SCBA en la causa reseñada supra, el hecho que -en su momento- se hubiera autorizado su funcionamiento en determinadas condiciones, no puede tener por consecuencia la petrificación de la actividad reglamentaria si las circunstancias imponen la necesidad de introducir en la medida y ámbito de la respectiva competencia, ciertas modificaciones.
Ahora bien, y sin perjuicio de lo expuesto, no es posible soslayar que la propia Ordenanza n° 3043/11 prevé -dentro de su articulado- un mecanismo para aquellas actividades que, en forma sobreviniente, no reúnan las condiciones para su desarrollo conforme el uso de la zona donde se encontraren radicadas, y ello está regulado en el Capítulo III, punto 3.1.2. «Usos autorizados preexistentes», artículos 150 a 153, y puntualmente el artículo 152, que establece que: –
«El área competente municipal en lo referente a habilitaciones comerciales, elaborará en un plazo de doce meses el listado de usos autorizados preexistentes. En el listado quedará especificado las medidas mitigadoras necesarias, en caso de comprobarse molestias al entorno. También se impondrá un plan de monitoreo permanente con la periodicidad que resulte necesaria, el que deberá constar en el certificado de habilitación. Si titular de una habilitación de un uso autorizado preexistente no cumpliera con las medidas de mitigación exigidas por la autoridad competente, o no realice el monitoreo exigido, se le revocará la habilitación otorgada, no pudiendo volver a autorizar el uso.»
VII).- Ahora bien, conforme el examen de la normativa aplicable y las constancias probatorias en la causa, la confirmación como uso prohibido fue sobreviniente para la empresa actora; ya que la ratificación como uso prohibido y no como uso autorizado preexistente fue decidida a través de la Ordenanza n° 3341/2014 y no por el mecanismo previsto por el artículo 152 de la Ordenanza n° 3043/11, así también lo demuestran las habilitaciones que otorgara el Municipio en el año 2012 (Cfr. fs.14/17, declaración testimonial de fs. 199/200 vta.), pero ello no es motivo para invalidar la Ordenanza n° 3341/2014 en sí misma, resultando ajeno a los términos en que fue planteada esta litis cuestión alguna vinculada con las consecuencias derivadas del obrar comunal.
VIII).- Por otra parte, tal como advertimos en los términos de los dos artículos que conforman la Ordenanza n° 3341/2014, si bien la demandada dispuso un plazo de cinco (5) años para la relocalización de la empresa actora -tal como quedó expuesto en autos-, para que el traslado resulte viable resultaría necesario arbitrar medidas destinadas a establecer las condiciones necesarias para que la empresa actora pueda desarrollar su actividad dentro de la Comuna, ello en los términos del artículo 2 de la Ordenanza, en cuanto el Departamento Ejecutivo queda autorizado a «iniciar las acciones tendientes al cumplimiento de dicho fin, acordar y en general actuar en el marco de sus atribuciones», sin que se advierta -más allá de la notificación a GEA respecto de la Ordenanza- un actuar consecuente por parte de la Municipalidad, en el sentido de la complejidad que reviste el caso -teniendo en consideración las numerosas aristas tanto operativas como económicas, ponderando la envergadura de la planta- para generar las condiciones necesarias para que el traslado se pueda viabilizar en un lugar que reúna las condiciones necesarias para su funcionamiento.
En efecto, en la audiencia llevada a cabo en esta Cámara, en fecha 24/02/2021, la actora sostuvo esta cuestión -relativa a que no hay en Colón un Parque Industrial ni zona habilitada al efecto-; y cedida la palabra a la demandada, ésta manifestó: –
«Respecto de la zona de emplazamiento, reconoce la inexistencia de parque industrial, pero expresa que existe una regulación respecto de las zonas donde deben emplazarse las empresas, para lo cual deben obtener la factibilidad por ante el Municipio. Manifiesta que puede intentarse una solución conjunta para la reubicación, dejando constancia expresa de que la intención del Municipio no es un traslado inmediato ni intempestivo, sino que la voluntad es lograr una solución conjunta.»
Y sin perjuicio de ello, pese al extenso tiempo que mediante sucesivas prórrogas se concedieran a las partes a los fines de lograr un acuerdo conciliatorio, el mismo no tuvo lugar desde febrero a esta parte tampoco.
Ello, a mi modo de ver, resulta un actuar de algún modo contradictorio por parte del Municipio, que expresa la necesidad de reinstalación de la actora, mediante una norma, luego sostiene que tiene facultades para «acordar» a fin de lograr el objetivo, indica que no es su voluntad que se haga un traslado intempestivo, pero luego, no avanza en la búsqueda de soluciones -en lo que hace a su parte- que faciliten la cuestión en ciernes.
En virtud de lo expuesto, la Ordenanza 3341/14 debería ser interpretada armónicamente, esto es, el plazo del artículo 1 [cinco (5) años] debe corresponderse con un plan elaborado por el Departamento Ejecutivo Municipal en los términos del artículo 2 de la misma norma y desde la elaboración de tal curso de acción computarse tal período; ello se infiere claramente de la autorización dada por el Concejo Deliberante al Intendente para «iniciar las acciones tendientes al cumplimiento del Artículo 1°».
En estos términos puede ser considerada razonable la norma frente al reproche de invalidez sustentado por la parte actora, ya que la relación entre el objeto (cierre de una planta en una zona prohibida y su traslado a una zona permitida) y el fin perseguido (confort de los habitantes y, eventualmente, prevención en el cuidado de su salud por un lado y la continuidad de la actividad comercial de la empresa por el otro) aparecería como desproporcionada (en este sentido Agustín Gordillo en «Tratado de derecho administrativo y obras selectas», t. 8 «Teoría general del derecho administrativo»,1ª ed., Bs. As., FDA, 2013, página 303; fFuente: https://gordillo.com/pdf_tomo8/capitulo09. pdf).
Entonces, y para concluir, propongo se confirme la sentencia de grado con los alcances expuestos precedentemente, por lo que en función de las particularidades ponderadas, es decir, la forma de resolución del litigio y la solución a la que se arriba frente a la posición de ambas partes, postulo modificar el alcance de las costas en ambas instancias e imponerlas por su orden (Cfr. artículo 51 punto 1 segunda parte del CCA, artículo 68 punto 2 del CPCC aplicable por remisión del artículo 77 punto 1 del CCA).
ASÍ VOTO.
La Jueza Dra. Valdez expresó: –
Que, por similares consideraciones que las expresadas por el Dr. Schreginger, VOTO en igual sentido.
El Juez Cebey sostuvo: –
Por coincidir con los razonamientos expresados, adhiero a la opinión del Juez Schreginger.
ASÍ VOTO.
En virtud del resultado que instruye el Acuerdo que antecede, esta Cámara RESUELVE: –
1° Confirmar el punto 1 de la parte resolutiva de la sentencia apelada con los alcances expuestos en los considerandos; –
2° Revocar el punto 2 de la parte resolutiva de la sentencia apelada e imponer las costas de ambas instancias por su orden (Cfr. artículo 51 punto 1 segunda parte del CCA, artículo 68 punto 2 del CPCC aplicable por remisión del artículo 77 punto 1 del CCA); –
3° Tener presente el caso federal planteado por la apelante; –
4° Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad procesal.
Regístrese, y notifíquese de oficio y por medios electrónicos (conf. artículo 1 acápite 3 «c», resol. Presidencia SCBA 10/20) y oportunamente devuélvase.
Suscripto y registrado por el actuario firmante, en la ciudad de San Nicolás de los Arroyos, en la fecha indicada en la constancia de la firma digital (Ac. SCBA n° 3975/20).